Sentencia Corte Suprema
Santiago, dieciséis de septiembre de dos mil dos.
VISTOS:
Se reproduce la sentencia apelada de primero de agosto del año dos mil dos, escrita a fojas 174 y siguientes y se tiene, además, presente:
PRIMERO: Que en la apelación del abogado de la Municipalidad de Talagante se sostiene, en síntesis, que el fallo en alzada incurre en error al interpretar el artículo 25 del decreto ley Nº 3.063, de 1979, que sólo contemplaría un mecanismo de distribución de la patente del contribuyente que tiene sucursales, oficinas, establecimientos, locales u otras unidades de gestión en comunas distintas a la de su casa matriz, sin liberarlo de solicitar patente en cada uno de esos municipios, según lo ha dictaminado la Contraloría General y ha ocurrido en la comuna con supermercados y otras empresas que indica; que el artículo 26 del citado texto legal somete el otorgamiento de las patentes a limitaciones relativas a zonificación y sanidad, pero los contribuyentes pueden obtener patentes provisorias, lo que no hizo el Consorcio Santa Marta S.A., haciendo así aplicable a su respecto el artículo 58 de dicha ley, que es obligatorio para la autoridad municipal, so pena de incurrir en notable abandono de sus deberes por infracción del artículo 23 del mismo texto y del principio de juridicidad consagrado en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política y 2 de la Ley Nº 18.575; que el decreto alcaldicio que clausuró el vertedero no fue arbitrario, pues la sentencia de la Corte Suprema de nueve de julio del año en curso, rechazó los recursos de amparo económico presentados en el mismo asunto, expresando que la actividad que se pretendía proteger no contaba con los requisitos legales para desarrollarse y distinguiendo entre el permiso para iniciar actividades y el pago de la patente municipal, lo que bota por la borda la supuesta arbitrariedad de la resolución municipal atacada por el recurso de protección de autos;
SEGUNDO: Que con arreglo al inciso primero del artículo 23 del texto de la Ley de Rentas Municipales fijado por el decreto supremo Nº 2.385, de 1996, del Ministerio del Interior, que pertenece al Título De los impuestos municipales, la patente es una contribución a que está sujeto el ejercicio de toda profesión, oficio, industria, comercio o cualquiera otra actividad lucrativa secundaria o terciaria, sea cual fuere su naturaleza o denominación, de suerte, pues, que se trata en esencia de un tributo municipal que grava tales actividades, así como las primarias o extractivas a que se refiere el inciso segundo del mismo precepto y que tiene por finalidad concurrir al financiamiento del Municipio que lo concede;
TERCERO: Que, conforme el inciso segundo del artículo 26 de la ley citada, la municipalidad estará obligada a otorgar la patente respectiva, sin perjuicio de las limitaciones relativas a la zonificación comercial o industrial que contemplen las respectivas ordenanzas municipales y las autorizaciones que previamente deben otorgar en ciertos casos las autoridades sanitarias u otras que contemplan las leyes y salvas, por otro lado, las patentes provisorias que pueden conceder las municipalidades a los establecimientos para que funcionen de inmediato, por el término y en las condiciones fijadas en el inciso tercero de la misma norma legal;
CUARTO: Que, al tenor del decreto alcaldicio Nº 678, de 29 de abril de 2002, cuya copia figura a fojas 34 y 35, ...el inmediato cierre del proyecto de Relleno Sanitario denominado Santa Marta, del Consorcio Santa Marta S.A. ubicado en el predio rústico Santa Elena de Lonquén, camino interior El Roble Nº 1542, comuna de Talagante, cuyo único acceso se encuentra por el camino El Rodeo S/N, comuna de San Bernardo, que dio origen a la solicitud de protección acogida por la sentencia de primera instancia, se dispuso exclusivamente por no contar con la patente respectiva para su funcionamiento, sin que en la fundamentación del decreto, ni en el informe sobre el recurso de protección despachado a la Corte de Apelaciones de San Miguel o en su apelación al fallo de este tribunal, la autoridad municipal para justificar la medida haya invocado razones relacionadas con la ubicación del vertedero o de carácter ambiental, sanitario o de otra índole que impidieran que ese establecimiento funcione en el lugar en que está situado;
QUINTO: Que el artículo 25 de la Ley de Rentas Municipales permite a los contribuyentes que tienen sucursales, oficinas, establecimientos, locales u otras unidades de gestión empresarial, que presenten en la municipalidad en que se encuentra ubicada su casa matriz la declaración del capital propio que exige el artículo 24 del mismo texto legal, conjuntamente con una segunda declaración que señale el número de trabajadores que laboran en esas unidades, para los efectos de que la municipalidad receptora determine el valor de la patente que corresponde pagar a cada unidad o establecimiento, sobre la base de tales declaraciones y de los criterios indicados en el reglamento; añade que con el sólo mérito de dicha determinación el contribuyente requerirá el giro del monto proporcional que proceda como patente en las municipalidades que corresponda y finalmente ordena remitir esa determinación a todos los municipios involucrados, los que tendrán derecho a objetarla ante la Contraloría General, la que resolverá breve y sumariamente;
SEXTO: Que la clausura por la mora en el pago de la contribución de patente de cualquier negocio, giro o establecimiento..., que prevé, a su vez, el artículo 58 de la misma Ley de Rentas Municipales es inequívocamente una resolución que puede adoptar en forma facultativa la autoridad municipal y no una medida que necesariamente deba aplicarse en la situación descrita en la ley. A esta conclusión conduce el claro sentido de la frase facultará al Alcalde para decretar la clausura, que figura en su texto y la idea de que ciertamente no toda norma legal referida a las actuaciones de la autoridad pública posee índole obligatoria, desde el instante que la ley, según el artículo 1º del Código Civil, puede mandar, prohibir o sólo permitir;
SÉPTIMO:Que confirma el carácter facultativo que posee el cierre de un establecimiento afecto al pago de patente, la regla del inciso tercero del artículo 26 de la misma Ley de Rentas Munic ipales, que respecto de los contribuyentes que habiendo obtenido patente provisoria no satisfacen las exigencias señaladas en las disposiciones legales dentro del año siguiente, preceptúa que la Municipalidad podrá decretar la clausura del establecimiento, sin ordenar imperativamente la medida, tal como tampoco lo hace el artículo 58 de dicho texto legal;
OCTAVO:Que el ejercicio de las facultades de toda autoridad pública se encuentra sometido a las condiciones que el ordenamiento vigente impone a la actuación de los órganos del Estado y que consisten, por una parte, en la observancia cabal del principio de legalidad que, entre otras normas, establecen los artículos 6º y 7º de la Carta Política de la República y, por la otra, en la necesidad de cumplir la exigencia constitucional de que esas acciones no adolezcan de arbitrariedad;
NOVENO:Que, en efecto, diversas disposiciones de la Constitución recogen esa noción al vedar la arbitrariedad en las diferencias que pueden establecer las leyes y las autoridades del Estado, como elemento de la garantía de la igualdad ante la ley que define el inciso segundo del Nº 2º de su artículo 19: al proscribir igualmente la discriminación arbitraria en el trato que deben dar el Estado y sus organismos a cualquier persona en materia económica, cuando describe la garantía que contempla el Nº 21 de la misma disposición y al incorporar, en general, ese vicio de ilegitimidad como factor de la acción de protección que concede el artículo 20 de la Ley Fundamental para amparar el legítimo ejercicio de los derechos y garantías individuales enumerados en esta norma respecto de actos arbitrarios o ilegales;
DECIMO: Que en el conocimiento y fallo de la acción de protección que otorga el citado artículo 20 de la Carta Política, los tribunales no sustituyen a la autoridad recurrida en el desempeño de sus cometidos y facultades propias, sino se limitan a controlar la legitimidad de las acciones u omisiones impugnadas por ese recurso cautelar, en el doble aspecto del marco que establece el ordenamiento institucional en la materia y en un ejercicio privativo de la función conservadora que, a su turno, les compete llevar a cabo en la materia, por mandato de la referida norma constitucional;
UNDECIMO:Que la clausura inmediata del vertedero de Talagante d el Consorcio Santa Marta S.A. resuelta mediante el decreto alcaldicio Nº 678, de 29 de abril de 2002, adoleció de la arbitrariedad que le reprochó la sentencia de primer grado pronunciada en estos autos, por cuanto significó cerrar y paralizar la actividad de un establecimiento de relleno sanitario destinado a disponer de la basura de un sector considerable de la capital, con el sólo antecedente de la carencia de la patente respectiva en la comuna, en circunstancias que la empresa que explota el vertedero, como parte de su establecimiento industrial, había solicitado y obtenido patente provisoria en la comuna de San Bernardo en que están ubicados su casa matriz y el acceso a sus instalaciones, de acuerdo con la disposición especial del artículo 25 de la ley de Rentas Municipales que consulta esa modalidad de obtención de patentes municipales respecto de empresas que tienen establecimientos o unidades de operación en diferentes comunas;
DUODECIMO:Que, en efecto, la autoridad municipal de Talagante no se encontraba obligada a ordenar necesariamente la clausura del vertedero por la normativa que rige la materia, sino pudo racional y prudentemente haber comunicado a la empresa afectada su predicamento en orden a que ella también debía solicitar y obtener patente provisoria en esa comuna y requerir el pago de esta contribución, antes de ordenar el cierre del establecimiento, el que habría procedido, en todo caso, sólo una vez que el contribuyente incurriera en mora en solucionar la patente, como lo exige expresamente el artículo 58 de la Ley de Rentas Municipales para autorizar la clausura del establecimiento, criterio que debe seguirse en la materia, sobre la base de la aplicación armónica de las reglas de los artículos 25 y 26 dicho cuerpo de leyes;
DECIMOTERCERO:Que, en el mismo sentido, no es ocioso tener presente que pese a la autonomía que el artículo 107 de la Constitución Política de la República ha concedido a las Municipalidades para atender los intereses de la respectiva comuna o agrupación de comunas y que desarrolla su Ley Orgánica Constitucional, se trata de órganos que forman parte de la Administración del Estado, cuya finalidad es el servicio de la persona humana y la promoción del bien común, según lo declara el inciso cuarto del artículo 1º de la misma Carta Fundamental al definir l as bases de la institucionalidad, de manera que en la ejecución prudente y racional de sus funciones y atribuciones, especialmente, las de índole facultativa, la autoridad municipal no puede desatender y menos amagar las necesidades de la comunidad en general, como se advierte en la situación de autos;
DECIMOCUARTO:Que, en estas condiciones, fuerza es rechazar la apelación deducida en estos autos y confirmar el fallo de primera instancia recaído en el recurso de protección en los términos que se señalarán en la presente sentencia, sin que el rechazo anterior de los recursos de amparo económico interpuestos en relación con la clausura del mismo vertedero Santa Marta, por parte de la Alcaldesa de Talagante en la sentencia de esta Corte Suprema de fecha nueve de julio del año curso, sea óbice para esta resolución;
DECIMOQUINTO:Que aun cuando tanto el referido recurso de amparo económico que regula la Ley Nº 18.971, cuanto el de protección que otorga el artículo 20 de la Constitución Política, son acciones cautelares plenamente compatibles de las garantías constitucionales previstas en el Nº 21 del artículo 19 de la Carta Fundamental, la distinta índole y mayor cobertura del segundo de estos recursos determina que los pronunciamiento emitidos en relación con el primero de ellos no tengan el efecto de cosa juzgada que impida conocer y fallar en la especie la protección solicitada no sólo respecto de aludida garantía, sino también de los derechos asegurados por los Nos. 2º y 24 del citado precepto constitucional por el Consorcio Santa Marta S.A., sin contar, por otro lado, que con anterioridad se ha hecho lugar a acciones de amparo económico originadas en clausuras de establecimientos por falta de pago de patente de empresas acogidas al artículo 25 de la ley de Rentas Municipales, entre otros, en el fallo de 17 de diciembre de 1997, de la Corte de Apelaciones de San Miguel, confirmado por esta Corte Suprema con fecha 8 de enero de 1998, recaído en una acción de amparo económico entablada anteriormente por otra empresa de tratamiento y disposición de basuras con motivo del cierre de su vertedero por la Municipalidad de San Bernardo, por el no pago de patente de su establecimiento, en circunstancias iguales a las producidas en este caso; y
EN CONFORMIDAD, además, con lo dispuesto en el artículo 20 de la Co nstitución Política de la República y en el Auto Acordado dictado en la materia por esta Corte Suprema, SE RECHAZA la apelación deducida por la Municipalidad de Talagante en contra de la sentencia de la Corte de San Miguel de primero de agosto de dos mil dos, escrita a fojas 174 y siguientes, que acogió la protección pedida en estos autos, la que SE CONFIRMA, con declaración de que ese Municipio deberá dejar sin efecto la clausura del vertedero deL Consorcio Santa Marta S.A. y recibir a tramitación la solicitud de patente provisoria que le formule esta empresa, para pronunciarse sobre esta petición a la brevedad posible, de acuerdo con los artículos 25 y 26 de la Ley de Rentas Municipales.
Regístrese y devuélvase.
Redacción del Ministro don Urbano Marín Vallejo
Ingreso Rol Nº 2978/02
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